公共行政学是一门研究行政活动规律的学科。今天,无论在西方**,还是在发展中**,政府的行政管���对于促进社会发展、推动社会进步都起着越来越重要的作用,这一点对于转型时期的中国来说尤其如此。科学地理解行政现象和活动,准确地把握行政活动及其发展的规律,既是公共行政学研究的任务,也是这一学科所能为人们做出的贡献。
一、公共行政概述
(一)公共行政的含义
现代意义上的公共行政,西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。
1.政府的组织结构。众所周知,西方现代资本主义**是按照“三权分立”的原则建立起来的,立法、行政、司法三者之间互相平衡,互相制约。“三权分立”原则不一定具有普遍意义,但是从政府的组织结构来考察公共行政,可以分析西方学者关于小政府和大政府的两种观点。从小政府的观点看,公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。美国行政学者w?魏洛比是持这一观点的代表,他认为“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务”①。从大政府的观点看,公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。美国行政学者菲利克斯?尼格罗和劳埃德?尼格罗认为,公共行政“包括所有三个部门——执行的、:立法的和司法的——以及它们的相互作用”①。
2.从政治与行政的关系角度来加以考察。美国行政学者古德诺认为,政治是政策的制定,行政是政策的执行。这一**的政治、行政二分法是从这一角度分析的典范。
3.从管理角度来加以考察。从这一角度出发,公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。美国行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算,即**的POSDCORB七功能说。H?西蒙也认为,“行政即为达到共同目的时合作的集体行动。”②
以上三种典型的观点都有其合理的部分。**种定义至少指出了公共行政的主体,尽管对这一主体的确切身份有争议。第二种定义指出了行政与政治相比时所具有的地位,定义明确表明行政是执行性的,即执行政治的意志,而这一政治的意志在现代西方**则是由立法机构来体现的。事实上,这也是西方公务员是事务性人员,在政治上保持中立的理论基础。第三种定义则指出了作为管理活动所具有的一系列特征,这对于从技术角度去理解和研究行政活动是很有裨益的。
但这些定义也存在着一些缺陷。**种定义尽管指出了公共行政的主体,但对客体的说明却比较含糊。第二种定
…… 本书第三版在全书章节结构上作了调整,增加了“行政伦理”一章。此外,对“人事行政”一章进行了较大幅度的修改,及时反映了《公务员法》颁布后公务员管理的一些新变化。另外,对书中其他一些部分的内容、案例也进行了修正、补充和调整,以反映行政理论和行政实践的一些新的发展。
我们很高兴本书再次被教育部确定为普通高等教育“十一五”**级规划教材,这对我们既是一个鼓励,也是一种鞭策。我们将一如既往地把学术质量作为我们的**追求。
在本书第三版的修订中,我要对“行政伦理”一章的作者、复旦大学国际关系与公共事务学院年轻的副教授李春成,对第六章“行政监督”作了部分修改的暨南大学的陈耀忠先生,以及书中所附各案例的作者表示感谢,同时也要对责任编辑邬红伟表示感谢,他的始终如一的尽力和尽责使本书得以付梓。
欢迎大家对本书的第三版提出批评。