本书的研究思路遵循财税法学界倡导的问题意识，从预算制约与协调法律机制的理论基础入手，尝试反思预算权利与预算权力、预算收入权与预算支出权、预算法的三重使命之间的逻辑关联。首先，提出了预算治理从家国性、政府性向公共性的理念转变；其次，提炼出预算效力从“税收法定”的收入控制转向“预算法定”的收支并重规制功能；*后，回应了预算法如何实现“预算管理法”“管理预算法”“公共财产保障法”三重使命。

总 序
“深化财税体制改革”一直是我国打破闭关锁国枷锁，实行改革开放持续探索的扛鼎之题。盖因“财政是**治理的基础和重要支柱”，其基础和重要支柱的结构及资源的配置，乃是决定**大厦岿然的关键。由此，十八届三中全会强调：“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现**长治久安的制度保障。”何为“科学的财税体制”？这确实是一个值得理论界和实务界共同深思的问题。诚然，“**治理”相较于“**管理”，更加突出法治在**治理中的作用，但财税法治化实现的方略与路径任重道远。
首先，财税法治有待财税法基础理论的夯筑。财税法基础理论源自宪法思想的指导。从我国历史上来看，古往今来的改革总是以“变法”“修律”的方式进行，而“变法”和“修律”的**亦垂青于财税问题。诸如商鞅变法中的统一租税制度改革，再如王安石变法中的“青苗法”和“方田均税法”，而明代的“一条鞭法”则更甚更显。苏轼曾言：“财政，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”
其次，财税法治有赖于财税法的理论承接与社会现实回应。从我国改革开放的多年实践来看，现代化的浪潮推动了我国财税体制从传统的“**财政论”到“公共财政理论”的历史嬗变，使我国公共事业的建设发展取得了****的进步。尤其是在“利改税”和“分税制”等一系列税收法律制度建设与调整中，我国税法功能由弱到强，由粗陋到渐成体系并日臻完善，基本形成了社会主义初级阶段比较完整的税收法律理论和制度体系。概言之，“优化资源配置、维护市场统一”以确保财税法治的经济功能；“促进社会公平”以强化财税法治公平、正义和公开原则的社会功能；“实现**长治久安”以彰显财税法治的政治功能；完善环境税、资源税等税种和税法，以实现财税法治的生态功能；拓展财税法治文化，以因应社会文化现代化发展的全新内容。从财税的深度而论，**从市场主体和公民私人财富中获得财产的行为，虽然有其无可辩驳的法理依据，然而就其现代财税法治理念而言，**对市场主体和公民财产权利的有限限制，当然涵盖了**和公民社会生态不可或缺的“社会契约”前提的存在，涉及**与社会的界限、**与市场和公民个人之间的关系；而财税支出涉及**如何使用公共资金的问题，财税监督又涉及**、市场、社会和公民个人之间的互动关系。由此可见，财税法治从广度和深度上决定了**治理所依附的财富及力量之泉源。
综上，即是我们广聚财税法治研究成果，倾力打造财税法治精品，编辑出版西南政法大学《财税法治研究文库》之初衷。
《财税法治研究文库》由西南政法大学财税法学研究团队主持编辑出版，由中国法学会财税法学研究会副会长张怡教授担任总主编。收入文库的成果将涵盖财税法���础理论研究成果，财税法实体法和程序法理论与实务研究成果，财税法学与宪法学、行政法学、刑法学、民商法学、国际法学、程序法学等法学领域交叉研究成果，以及财税法学与制度经济学、管理学领域交叉研究成果。在张怡教授的带领下，我校已在衡平税法、民生财政、人本税法等领域取得了具有较高学术声誉的研究成果。更进一步，我们将围绕**发展战略和社会重大现实问题展开多学科跨专业的深入研究，期望通过《财税法治研究文库》的编辑出版，加强财税法学界之间的学术交流与合作，为**治理现代化、法治中国建设奉献出高质量的智识成果。西南政法大学在努力实现“国内**、国际知名”发展目标的征途上，这支财税法学研究团队也将以“惟精惟一”的学术态度，怀揣“家国情怀”，努力成就一方“名山之业”！
是为序！
付子堂
2016年5月19日 代序 预算法的公共财产法属性
作为财政法的“龙头法”，预算法在当前相关财政制度法律化程度不高的条件下，代行了财政基本法的主体功能，已经成为财税法学研究的“经济宪法”。预算法既是“分税制”财政体制、地方政府债务、财政转移支付等财税制度的法律依据，也肩负着政府间财政关系调整的历史使命。自党的十八届三中全会将财政提升为**治理的基础和重要支柱，现代财政制度已经从“适应市场经济体制”转向“匹配**治理体系和治理能力现代化”，科学的财税体制不但成为优化资源配置、维护市场统一的制度保障，而且具有了促进社会公平、实现**长治久安的治理功能。进而，作为现代财政制度的重要内容，预算法已经架设了政府与市场、**与地方、人大与政府、公民与**等多元治理主体沟通的桥梁，必然为中国式财税治理现代化提供法律保障和制度支撑。
基于此，本书试图将“匹配**治理体系和治理能力现代化”作为预算制约与协调法律机制研究的核心目标，回答预算法如何从“预算管理法”转向“管理预算法”，并*终实现“公共财产保障法”的成功转型。
本书的研究思路遵循财税法学界倡导的问题意识，从预算制约与协调法律机制的理论基础入手，尝试反思预算权利与预算权力、预算收入权与预算支出权、预算法的三重使命之间的逻辑关联。首先，提出了预算治理从家国性、政府性向公共性的理念转变；其次，提炼出预算效力从“税收法定”的收入控制转向“预算法定”的收支并重规制功能；*后，回应了预算法如何实现“预算管理法”“管理预算法”“公共财产保障法”三重使命。
本书的研究着力点可以区分为“预算主体”“预算功能”“预算行为”“预算技术”4个核心范畴，不仅运用了传统法学文本研究的教义学分析方法，而且借鉴了领域法学的研究范式，既立足于预算法学研究框架的建构，不至于陷入政治学、财政学等学科的研究窠臼，又借鉴相关学科的研究方法，将其纳入法律体系框架，落脚于建构能够适合中国国情的法律机制和学术体系。
因此，在预算治理主体上，本书试图跳出传统的公民与**叙事角度，扩展出**与地方，以及省级政府、财政部门等预算主体在预算制约与协调机制中的法律地位，建构当下财政如何作为**治理基础和重要支柱的话语体系；在预算治理功能上，鉴于政府性基金、特定目的税等财政收入符合课征目的与用途特定的“二元建造机理”，本书试图阐释预算收入和预算支出之间的法律关联，提炼出“财政法定”原则并协调“税收法定”和“预算法定”的基本原理，回应学界试图建构的财税法一体化努力方向；在预算治理行为上，本书试图纠正当前仅将预算编制权限定为政府专属事权的狭隘认知，认为预算编制具有过程性，而非节点概念，预算编制的核心是预算资源的优化配置，具体形式表现为事权、支出责任、财权与财力，进而在政府与市场、**与地方之间形成纵横协同的治理格局；在预算治理技术上，本书探讨了收付实现制和权责发生制在预算编制中的法律关联，认为动态的预算平衡是财政可持续的制度基础，应建立年度预算与中期财政规划的衔接配合机制，实施预算收入与预算支出的收支一体绩效管理，回应当下保持财政可持续的实践探索。
囿于当前财政制度的政策化倾向以及法治化程度偏低等问题，学界似乎具有相关研究的畏难情绪，往往倾心于税法学研究，反而忽略了财政法学这一“富矿”，以至于本应“两翼齐飞”的财税法学研究出现了明显“偏科”。在笔者看来，税法学和财政法学构成了财税法学研究的“一体两翼”，固守于单一领域均可能导致相关研究的狭义化，反而不利于财税法的一体化，也难以形成统一的法律价值、法律体系和协同治理构造。因此，本书试图将预算收入、预算支出和预算监管纳入公共财产法的研究框架，证成了预算法的公共财产保障法属性，进而希望获得学术上的共鸣。诚然，即使笔者尽了*大努力撰写本书，也试图融合税法学和财政法学研究。然而，囿于资料、时间和视野局限，加之我国财税实践的日新月异，难免出现疏漏、不当乃至谬误之处，诚望读者方家不吝匡正。
岳红举
2024年3月

绪 论 一、选题背景和研究意义 二、文献综述 三、研究的主要问题 四、思路和论证结构 五、创新点 **章 预算制约与协调机制的理论基础 **节 预算权利与预算权力 一、预算权利：参与式的直接预算权利 二、预算权力：代议制民主式的间接预算权利 三、预算权利与预算权力的相互关系 第二节 预算收入与预算支出 一、预算收入控制权：预算支出的合法性基础 二、预算支出控制权：预算收入的民主性基础 三、预算收支联动：**治理的现代化基础 第三节 预算转型与预算法的三重使命 一、理念转型：从家国性、政府性转向公共性 二、效力转型：从收入控制到收支并重 三、预算法的三重使命：预算管理法、管理预算法与公共财产保障法 第四节 本章小结 第二章 预算主体间的制约与协调 **节 预算治理构造中的公民与** 一、预算治理构造的两种进路 二、公民预算参与的法理基础 三、预算权结构的私法改革 四、预算权利运行的公法保障 第二节 《预算法》中的**与地方：以地方债管理主体为例 一、地方债管理主体缺陷 二、地方债与国债管理主体功能比较 三、地方债管理主体的功能定位 四、集中与分层次的管理主体 五、责任追究制度构建的三条路径 第三节 《预算法》中的**与省级政府：以地方债治理为例 一、债务治理中省级政府的研究价值 二、省级政府的治理角色困境 三、由管到治：省级政府的治理功能调适 四、省级政府的治理构造创新 第四节 《预算法》中的财政部门：以预算监督为核心 一、“预算监督”是“监督预算”的前提 二、《预算法》对财政部门的具体要求 三、全面绩效管理对预算监督的目标约束 四、财政部门预算监督的功能主义逻辑 五、中国特色复合型预算监督模式的构建 第五节 本章小结 第三章 预算功能间的制约与协调 **节 政府性基金预算与一般公共预算的统筹衔接 一、专用性抑或公用性 二、政府性基金与政府性基金预算 三、统筹衔接措施的法治化检视 四、统筹衔接的路径构建 第二节 立法设立抑或行政审批：政府性基金的法律规制 一、专项收入如何规制 二、政府性基金设立的两种规制路径 三、规制方式与规制程度的抉择 四、《预算法》对政府性基金的规制效力 五、立法设立制度的演进路径 第三节 预算收入与支出协调的公共财产法逻辑：以资源税为例 一、预算法如何规制预算收入 二、税收与预算的法权结构 三、资源费改税的现实路径 四、“并入”和“改为”资源税的财税法含义 五、资源税、费与租协调配合的财税法本质 六、资源税、费与租协调配合的公共财产法路径 第四节 本章小结 第四章 预算行为间的制约与协调 **节 被误解的预算编制权 一、程序性权力抑或实体性权力 二、预算起点抑或绩效终点 三、预算编制行为的可诉性 四、预算编制权能的复合性 五、预算编制权的专享抑或共享 第二节 预算支出责任：**与地方划分 一、“分税制”与预算支出责任的矛盾 二、事权和支出责任相适应的含义澄清 三、**与地方支出责任划分的基本原则 四、**与地方支出责任划分的改革策略 第三节 事权与支出责任划分：基于法律文本的实证分析 一、法治化与动态化的两难 二、事权与支出责任划分的法治化现状与困境 三、事权与支出责任划分困境的体制性诱因 四、事权与支出责任划分的体制保障及制度创新 第四节 本章小结 第五章 预算技术间的制约与协调 **节 收付实现制与权责发生制 一、“双轨制”预算模式的作用机理 二、“权责发生制”抑或“收付实现制” 三、“双系统”还是“单系统” 第二节 年度预算与中期财政规划 一、预算平衡的含义 二、预算平衡的制度化困境 三、财政可持续发展的路径构建 第三节 预算收入与预算支出绩效管理 一、预算收入绩效管理的困境与缘由 二、预算包括预算收入和预算支出 三、预算绩效管理的收支联动机制 第四节 本章小结 第六章 研究结论、启示与政策建议 **节 研究结论与启示 一、现代预算制度转型与预算治理构造 二、预算治理中的央地、政府与市场、部门预算关系 三、公共财产的收、支、管一体化协调机制 四、预算编制权、预算支出与政府事权关系 五、预算可持续性的保障 第二节 政策建议 一、以制约与协调机制促进预算法的中国式现代化转型 二、以主体间的制约与协调促进预算硬约束 三、以功能间的制约与协调促进预算分类控制 四、以行为间的制约与协调促进预算权责利统一 五、以技术间的制约与协调促进预算可持续 参考文献 《预算法》1994年版与2018年版对照表 致 谢