从为共和国财税奠基，到支撑社会主义工业化建设并初步形成“二元”的财税体制格局；从为建立适应计划经济体制的共和国财税体制而进行艰难的探索，到为顶住各方面的动荡压力而苦撑危局并频繁进行管理体制的调整；从主要着眼于为整体改革“铺路搭桥”而在财税上“放权让利”，到走上制度创新之路、旨在建立新型的财税体制机制；从回归公共轨道的公共财政基本框架的构建，到在此之后围绕完善公共财政体制和公共财政体系而推出一系列动作，当我们大致把握了60年间中国财税改革与发展的基本轨迹之后，本书的篇章结构也就可随之确定下来：
全书分为上、中、下三篇，共安排了10章内容。
上篇包括**至第四章，旨在考察前30年的共和国财税。
下篇包括第九至第十章，旨在分析共和国财税60年的基本经验和基本规律并前瞻未来的共和国财税发展蓝图。

上篇
**章 大局初定：国民经济
恢复时期的财政与税收
1949年10月1日，毛泽东主席在天安门城楼上庄严宣告：“中华人民共和国**人民政府成立了！”一个饱经战火摧残、已是千疮百孔的旧中国从此开始了脱胎换骨的复兴过程，中国的历史翻开了全新的一页。
从1949年10月到1952年年底，既是我国新民主主义时期，也是国民经济恢复时期。根据党的七届二中全会决议和《中国人民政治协商会议共同纲领》，这一时期的基本任务有二：其一。继续完成民主革命阶段所**下来的任务，建立新民主主义经济制度，并通过新民主主义阶段逐步过渡到社会主义社会；其二，迅速恢复国民经济，为有计划的经济建设打下基础。
上述的任务具体落实到财政经济领域，其主要的体现是：筹集并支付巨额的军政费用，以消灭残余敌对势力、接收旧政权的人员和维持新政权的运转；治理通货膨胀和整顿生产生活秩序，尽快促进国民经济的恢复和发展，改善人民生活水平。
在中国共产党的正确领导下，新中国用了短短的3年时间，通过统一财经工作、平衡财政收支、稳定物价等政策措施，使**摆脱了困扰多年的通货膨胀，工农业生产得以恢复和发展，人民生活水平得到改善，社会面貌焕然一新。
**节 新中国成立前夕严峻的财政经济形势
一、百业凋敝的经济状况
旧中国的国民经济在帝国主义、封建主义和官僚资本主义的多重压迫之下，生产力水平非常落后，加上连年的战火，到1949年新中国成立之时，国民经济几乎处于崩溃的边缘。
（一）工农业生产遭到严重的破坏
据统计，与抗战前的*高年份相比，1949年，农业产量下降了两成以上。其中粮食产量由2774亿斤减到2162亿斤，下降22.1％；棉花由1698万担减到889万担，降低48％。除了战火的摧残，1949年严重的水灾使百姓的生活雪上加霜，1.2亿亩土地受灾，4000万人受灾，其中重灾区达8000万亩，亟待救济的灾民有700万之多。
在城市，工业产量降低了一半，其中重工业约下降70％，轻工业下降30％。1949年10月，钢铁工业有7座平炉、22座小电炉，生产能力所剩无几；发电设备总数仅剩114.6万千瓦左右。全部工业固定资产仅剩124亿元。由于生产破坏，大量企业停工倒闭，城市失业人口高达400多万人，相当于1949年年末全国在职职工人数的一半。
（二）交通运输能力严重破坏，城市物资匮乏
新中国成立之初，约有上万公里铁路线路、3200多座桥梁和200座隧道遭到��重破坏。尽管抢修公路26284公里，但到1949年年底，能通车的仍不到原有线路的80％。华北海轮被全部劫走，上海留下可航驶的海轮只有14.5万吨，仅相当于原有吨位的16.1％。交通运输能力的破坏，严重影响了全国货物的周转量，1949年货物周转量只有229.6亿吨公里，仅相当于战前*高水平的42.7％。
交通阻梗，致使城乡物资交流不畅，城市物资匮乏。以上海为例，人民政府在接管上海时，米只够半个月食用，燃煤只够5～7天，私营纱厂存棉只够一个月之用。再加上内外反动势力的封锁、破坏和捣乱，投机资本盛行，物价飞涨，人民生活困苦不堪。
二、入不敷出的财政困境
（一）庞大的财政开支
为了消灭残余敌对势力，解放全中国，人民政府不得不支付规模庞大的军费开支，1949年的军费开支占到财政收入的一半以上。1950年10月，中国人民志愿军人朝参战，军费再次激增。
随着解放区的扩大，**行政管理机构和行政人员也要相应增加。同时，人民政府对于一切不愿抵抗的旧军队和旧人员，采取包下来的政策，给予生活上的保障，亦是一笔沉重的负担。到1950年3月，连同老解放区在内，全国共有近900万军政公教人员。
除了规模庞大的军政支出外，**还需要拨付大量的粮食、物资去救济灾民和失业工人等没有生活来源的群体，并且开展必要的经济恢复工作，如抢修铁路、兴修水利设施等等。
（二）财政收入增长缓慢
新中国成立前夕，解放区人民为了支援革命战争，解放全中国，已经是尽*大力量缴纳公粮，很难再有增税的空间。虽然新解放区的征粮征税工作在逐步开展，但是由于税源的破坏和经验不足，税收收入少而且征管
不力，**财政非常困难。
（三）财政收支脱节
征收上来的公粮和税收，大都掌握在各个大行政区、省、市、县人民政府手里，**难以确实掌握，而军政费用等大规模支出又由**来承担。**财政严重入不敷出，只能通过发行货币来应急，致使币值大跌，再加上内外反动势力的封锁、破坏和捣乱，物资供应紧张，物价猛涨。
第二节 国民经济恢复时期财经工作的任务与**
新中国成立伊始，**曾计划用三到五年的时间来恢复国民经济，把军费从占1950年预算支出的43％削减至1953年的30％，剩余的70％用于经济建设、科教文卫和改善人民生活等方面。然而，朝鲜战争的爆发，打破了原有的计划，财经工作的**不得不从稳定市场和恢复国民经济转移到国防军事上来。所以，在整个国民经济恢复时期，财经工作大致可以分为两个阶段：1949年10月～1950年10月为**阶段，财经工作的任务和**是“统一、调整”；1950年10月～1952年年底为第二阶段，财经工作的任务和**是“边抗、边稳、边建”。
一、**阶段财经工作的任务和**：统一、调整
1951年，陈云同志在回顾上一年财政经济工作时指出：“去年我们做了很多工作，只有两个**，一是统一，二是调整。统一是统一财经管理，调整是调整工商业。统一财经之后，物价稳定了，但东西卖不出去，后来就调整工商业，才使工商业好转。六月以前是统一，六月以后是调整。只此两事，天下大定。”
（一）统一全国财经工作
为了巩固新生政权，**不得不在脆弱的经济基础上支付规模庞大的军政费用等支出。1949年全国财政收入为303亿斤粮食，支出则高达567亿斤粮食，赤字率为46.9％，“为了弥补赤字，暂时不能不依靠发行钞票”①。1949年7月人民币发行总额为2800亿元，9月为8100亿元，10月底为11000亿元，11月达到16000亿元，发行增加近5倍，致使币值大跌。②1949年4月到1950年2月，其问共有四次物价大幅波动。
政府对此采取了有力的措施：一方面迅速集中财力物力，打击投机资本，紧缩银根，制止物价猛涨势头；另一方面开始着手统一全国的财经工作。统一财经工作主要从以下三个方面着手：
1.统一全国财政收支管理，税收制度、财政收支程序、供给工资标准、行政人员编制及全国总预决算，均由**人民政府财政部编制
收入一翼：除地方附加公粮和批准的地方税外，全国各地所征收的公粮和税收均由**政府统一调拨使用。公粮征收额（包括地方附加公粮征收额在内）、税则、税目、税率，统一由**政府决定实施，地方政府不得增减变动。为了保证征税任务能够顺利完成，各大城市及各县人民政府必须委任*好的干部担任税务局长。
支出一翼：为了保证军队和地方政府的开支和恢复国民经济的必要投资，厉行节约原则，统一编制和供给标准，并严格执行预决算制度、审计会计制度和财政监察制度。
2.统一全国物资管理，将所有重要物资纳入**管理范围，如粮食、纱布、工业器材等，集中用于**急需方面
1950年3月，成立全国仓库物资清理调配委员会，进行清查仓库，所有物资均归财经委员会统一调度、合理使用。这样一来，**可以根据市场的供求状况及时调节市场供应，平稳物价。
3.统一全国现金管理
1950年3月，**人民政府指定中国人民银行为**现金调度的总机构。**银行设立分支机构，代理国库。外汇牌价和外汇调度统一由人民银行管理，国营经济部门及各地机关申请外汇，统由**财经委员会审核。一切军政机关和公营企业的现金，除若干近期使用者之外，一律存入**银行。**银行应尽可能吸收公私存款。**通过统一现金管理，达到减少货币流通量的效果。
在多项政策的合力之下，1950年3月份以后，物价基本保持稳定。**只用了短短几个月时间，使广大人民迅速摆脱了多年恶性通货膨胀的困扰。
（二）调整工商业、调整税收负担
由于前期政策“刹车”过急，社会经济一时间发生“后仰”现象。从1950年4月开始，商品销售量大为减少，引发工厂停工，商店歇业。到了5月份，全国失业人口总额高达110多万人。①另外，由于经验不足，在公粮和税收的征管过程中，也存在着畸轻畸重和逃税漏税等现象。为此，**从1950年6月对财经工作进行了一系列的调整，到9月份基本结束。
1.调整工商业
民族资本主义工商业界之所以出现困境，其根源在于，以通货膨胀和商业投机为主要内容的虚假购买力不复存在。为了使工商业界摆脱困境，**通过调整公私关系、调整劳资关系、调整产销关系等措施，让私人工商业主获得正当利润，使之在国营经济的领导下为国民经济的恢复和发展服务，公私经济“各得其所”。
——调整公私关系。五种经济成分在国营经济的领导下，分工合作，各得其所。对于私营工业企业，**根据需要，采取加工订货和产品收购，以及鼓励出口滞销产品等措施，使其能够维持生产和扩大再生产；对于私营商业企业，**通过调整公私商业的经营范围和价格，使其有利可图，鼓励私商的积极性，从而促进商业畅通。另外，在金融和税收等方面，也给予私人工商业一定的照顾。
——调整劳资关系。在处理工人和资本家之间关系的问题上，必须确认工人**的民主权利，必须有利于生产的发展，劳资之间关系通过协商解决，如果协商不成，则由人民政府仲裁。根据这一原则，一方面责成资方改进经营，反对抽调资金、躺倒不干；另一方面要求工人努力提高劳动生产率，维持企业生产。
——调整产销关系。**把私人工商业企业逐步纳入计划的调节范围，克服资本主义工商业在生产和经营中的无政府状态，力求产销平衡。
上述调整不仅对私人工商业克服困难，恢复生产和发展，活跃商品市场，起到了积极的作用，也为以后资本主义工商业的社会主义改造奠定了基础。
2.调整税收负担
**在保证财政需要的前提下，适当减轻民负。
二、第二阶段财经工作的任务与**：边抗、边稳、边建
在抗美援朝时期，我国财政经济工作的方针是国防**，稳定市场第二，其他各种投资性支出第三。这也就是后来的“边抗、边稳、边建”原则。之所以在财经工作上确定这样的先后顺序，其目的无非是减少财政收支赤字或尽可能少列赤字。
……

前言
上篇
**章 大局初定：国民经济恢复时期的财政与税收
**节 新中国成立前夕严峻的财政经济形势
第二节 国民经济恢复时期财经工作的任务与**
第三节 高度集中的财税体制的建立与调整
第四节 从紧的财税政策与财政经济运行状况
第五节 小结
第二章 宏伟蓝图：为社会主义工业化奠基的财政与税收
**节 制度背景：重工业优先发展战略与“一五”计划的基本任务
第二节 制度选择：经济社会体制的二元化格局
第三节 财税任务的顺利实现：以高度集中的计划体制为前提
第四节 “一五”计划的超额完成：为社会主义工业化奠定坚实基础
第五节 小结
第三章 曲折中探索：全面建设社会主义时期的财税体制
**节 行政性分权：改革**计划经济体制的初次探索
第二节 “大跃进”过度放权与财政虚假问题
第三节 对“大跃进”的反思和财税体制调整
第四节 财政收支格局的重大转变
第五节 经济调整中的财政管理体制变迁
第六节 小结
第四章 危局与酝酿中的变局：“文化大革命”时期频繁调整的财税体制
**节 财政经济的混乱局面
第二节 逆境中的整顿与成就
第三节 苦撑时局：财政体制的频繁变更与改革
第四节 改革大潮来临前的变动
第五节 小结
中篇
第五章 放权让利：为整体改革“铺路搭桥”
**节 放权让利：拉开整体经济改革序幕
第二节 “分灶吃饭”：调整**与地方分配关系
第三节 两步“利改税”：规范**与企业分配关系
第四节 工商税制改革：改革开放的重要推动器
第五节 调整支出结构：探索缓解财政困难之路
第六节 财会制度改革：打造财税体制的微观基础
第七节 小结
第六章 制度创新：1994年的财税改革．
**节 走向市场经济：财税改革的基本背景
第二节 税收制度改革：旨在创造公平竞争环境
第三节 分税制财政体制建立：规范**与地方分配关系
第四节 1994年财税体制改革的配套措施
第五节 小结
第七章 目标定位：构建公共财政框架
**节 规范政府收支行为：l998年开始的“税费改革”
第二节 由“适度从紧”转向“积极”：财政政策担负宏观调控“主角”
第三节 划时代的事件：1998年全国财政工作会议
第四节 着眼自身改革：预算管理制度改革迈出关键步伐
第五节 加入WTO：为公共财政建设添加“驱动程序”
第六节 “两条保障线”：打造社会保障的营盘
第八章 深化改革：进一步完善公共财政体制
**节 改革步入深水区：完善公共财政体制的基本背景
第二节 积极一稳健一积极：财政政策经历重大转向调整
第三节 宏观经济变换背景下的新一轮税制改革
第四节 财政支出结构调整：向“三农”和民生倾斜
第五节 政府间财政体制改革：推进基本公共服务均等化
第六节 推进财政管理体制改革：走向预算**
第七节 小结
下篇
第九章 全覆盖之路：公共财政的来龙去脉
**节 公共财政概念的由来：一个基本脉络
第二节 找寻“公共财政”与以往“财政”的区别点
第三节 在改革实践中把握公共财政的实质内容
第四节 公共财政是一种财政制度安排
第五节 小结
第十章 “路线圈”：加快步入公共财政体制新境界
**节 进一步夯实公共财政建设的基础环境
第二节 进一步完善公共财政的制度框架
第三节 进一步健全公共财政运行机制
第四节 进一步扩大财政领域的国际交流与合作
第五节 小结
附录：中国财税改革与发展大事记（1949～2009）