本书是作者发表在人民日报海外版微信公众号“侠客岛”“学习小组”的评论文章的合集。这些文章以抽丝剥茧的分析为特色,阅读量大多达“10万 ”。 本书以“透视基层”为主题,分析了基层乱象、微腐败和基层负担重等热点问题,并对基层干部如何作为、基层改革如何进行提出了独到见解。 本书以小见大,基于新闻案例和实地调查材料,剖析基层治理的难点、堵点、痛点,力图呈现中国之治在基层的复杂实践。 本书真实再现巨变中的基层实践,揭示基层运行规律,从中发现真问题,并提出切合实际的解决思路和办法。

灰色,理解基层治理的另一个维度 今天的社会到底发生了什么?实际上很难界定。每个人眼中都有自己的世界。同样一件事情,我们去看它,会有很多不同的看法。比如调研,你去问村干部,去问普通的村民,去问乡镇的领导、县领导,可能看法都不一样。因为大家看法都不一样,所以有意思。 社会学的一个好处,就是可以从纷繁复杂的现象里面找到一些核心机制,不一定非常准确,也不一定非常武断,但是确实给我们提供了看世界的一个角度。 一、灰色 我的专业是基层治理,我自己把这个角度概括为一个词:灰色。 我们经常看到,媒体报道也好,学术研究也好,实际上有一个共同特点,就是看这个世界都是非黑即白的。一出事情就是政府很粗暴、警察很粗暴、城管乱打人,或者反过来说弱势群体很可怜,等等,一下子把我们的生活体验和情绪调动起来。实际上,我们这个社会不太缺情绪,缺的是对情绪的理性呈现。 所谓“灰色”,就是里面有很多复杂性,实际上很难用简���的意识形态,或者一个道理、一个判断去呈现出来。我们现在很喜欢用“大词”来判断一件事,但实际上这种“大词”往往没什么解释力。说到底,这深层次的原因也许是我们根本就不了解身边正在发生什么。 比如“80后”,小时候可能经历过营养不良,但是没有经历过饿肚子。这么一个简单的事实,但其实发生的时间并不是很长。20世纪六七十年代的人,很多人都有饿肚子的经历。短短这么一段时间,这个世界发生了多大的变化!但谁去呈现这个变化呢? 又比如说,现在有很多基层同志,他烦恼的是没有办法跟群众接触、没有时间跟群众接触。他大量的工作都是应付上面的各种要求。但是,就在十几年前,基层工作的同志烦恼的事情恐怕就是天天要跟群众打成一片,给群众做工作,发生各种各样的冲突。其实时间不长,也就是农村税费改革后的事,有十几年。 做社会问题研究,从历史比较的视角、动态社会变迁的视角去看,其实基层治理、整个社会的状况比以前好了很多,这是毫无疑问的。如果说我们过去基层存在的问题主要涉及生存问题、涉及很根本性的一些问题,那么,今天的问题,我觉得只要政策、措施比较适宜,基本上都是可以解决的。 二、困境 目前,基层治理存在的问题主要有两种。 一种是上级要求的事项跟基层治理实际之间的不匹配。比如基层经常面对的:所有事都要办事留痕。 我见到有些地方搞网格化,所有事项都要进网络系统。村里电线杆上有个小广告,按正常情况,村民见到撕了就完了,或者打电话让村干部撕了就好,不行让村里的保洁员处理也可以嘛。有了系统之后呢,村干部得先拍个照传导入系统里面,表明什么时间在某地有个小广告,然后平台派单,一级一级下派,溜了一圈,后还是转到这个村——让保洁员去撕掉。 这种方式的好处是考核方便,但实际上增加了不少行政成本。本来村庄自治可以自我解决的问题,没必要进入非常整齐划一的系统里去。为了完成任务、表示效率很高,村干部每个月都得处理多少单事情,经常就是村干部说发现某处有垃圾,拍照上传,然后清理掉,再拍照上传。 这种问题如果说不好听的属于“没事找事”的话,另一种基层治理的问题就是“有事找不上”。今天,整个基层社会已经高度流动,很多地方都已经空心化了;一部分以前村里面自己可以解决的问题现在解决不了了,要找人解决也找不上。 基层社会有很多东西是处于由白到黑的过渡地带。很多事情从执法的角度去做,实际上并不容易,往往执法成本很高,或者根本就没办法执法。现代社会里面,村庄内部已经失去了自我规范、自我约束的能力,社会自我调节能力已经缺失了。 比如说中部地区,湖南、湖北的人情费非常高,老百姓都受不了。你生孩子办个周岁我可以理解,什么三岁、六岁、九岁、十二岁,都要办,这就很夸张了。考高中要办,考大学也要办。甚至有个地方母猪生了个小猪仔都要办酒。 而且村庄是没有办法自我调节的。你一个人宣布说我以后不办酒,别人一个会说你傻——过去的投入都赚不回来了;另一个还会说你不近人情,等你哪天家里有事了,不可能有人来的。所以,所有人都是咬着牙把酒办下去。村庄内部没有调节机制了。 这时候怎么办?很多地方政府,比如乡镇一级介入,搞一个红白理事会,宣布说哪些可以办、哪些禁止办,大家都拍手称快。很多白领看到这样的新闻会说:哎呀,你这政府要不得,怎么能干预老百姓自己的生活呢?但其实本地人的反应都是特别欢迎这种干预。你不干预,大家还有意见。 说这个的意思是,当现在村庄内部传统的自我规范、自我约束力量衰落,没有合理的调节机制时,就不是政府作为太积极的问题,而是是否作为的问题。 三、转型 今天我们的社会治理问题,与过去相较,治理对象、内容、方法都已经发生了全新的转变。一些现存问题实质上是社会转型必然带来的问题。在转型这个大层面上,这些问题都是客观存在且不好解决的。 比如治理粗糙,一些行政层面的负面问题都有待解决。一是机构臃肿。正式人员之外,任何途径往下走,在一级都还有很多协管员,可能800人的村庄里设置了二三十个领工资的岗位。二是行政有惰性。上面派来一件事情就办一下,没有更多的时间和精力去积极主动地为百姓办事。三是部分治理方式粗暴,一出问题就捂着盖着,不揭盖子。 但也有值得表扬的地方,目前中国整个的行政体系实际上是比较现代化的。没有任何一个**的公务员系统,像我们**的干部这么勤奋,尤其是基层干部。现在这个季节,如果你在乡镇工作,24小时不能关机——防汛。叫你值班,你就得值班;叫你去待着,你就得去待着。我前阵子去调研,那边区长**晚上都在值班,半夜打电话查岗,自己开个越野车去看水库。乡镇的普通干部肯定也一样。 前几年流行一个说法,说中国的官民比是多少,跟全世界比,跟唐朝比,如何如何高。但是真正研究**治理的时候,你会发现并不是这样。我们现在严格控制编制,但确实雇用了很多半正式的人员——各种协管员之类。但即便把这些加上去,就整个的治理的负荷水平来讲,也不算高。我们的政府是一个“全能型”的政府。别的**基本上都是“有限责任公司”,我们是“无限责任公司”,所有的问题,包括家里面吵架,都可以找基层政府。 在派出所工作的同志都很清楚:城市好一点,如果在农村,110接警里面相当大的比例都是关于家庭矛盾(农村没有特别多的治安警情,110统计数据一看,大部分都是家庭矛盾)。夫妻吵架为啥找警察?因为110出警要求5分钟到岗啊,村干部可能还故意延迟个半小时让你夫妻消消气。 其实,从整体行政效率讲,我们目前“自上而下”要求较高,也相当**。但与之相对,另一个重要的问题是,行政资源是有限的,非常的有限,所以越到基层,越会发现实际能做的事很少,而上面的要求又高。 有句话说得好,“上面千条线,下面一根针”,就是说:任何事情在上面的时候,往往有很多部门;但是越到下面的时候,可能很多部门就对应了一个人,每个人都要解决很多摊子的事情。而且乡镇还有个很重要的特点,就是养着一大帮不做事的人,就是四五十岁快要退休的那一帮人,有许多是不做事的。 在这种情况下,怎么去回应老百姓的需求?公安机关、城管在具体的落实层面就成了典型案例。如何具体理解街头执法的困境?从上面说的整个**、社会的脉络进入,使用“灰色”的视角,就能看得很清楚。 所有的街头执法面临的问题都是类似的。在陌生的环境中,面对执法对象的不确定性,无法掌握他全面的身份信息——城管甚至无权查看别人的身份证——所以即使面对一个很小的摊贩,都无法真正解决问题,往往被指责为“不作为”;另一个是,一旦出事,城管进行了执法,又会被诟病为“粗暴”执法。 其实,执法本身很简单,就是按法律法规办事。为什么我们现在觉得前面要加个形容词?因为人们认为,唯其如此,才能定义执法的现状,这也说明事情本身有足够多的灰色、复杂性。 在城管这个例子上,不太可能产生强势作为。一出问题的时候,比如媒体一报道,城管部门会先处理自己的执法者。所以,现在城管为完成考核指标,基本依靠人海战术,或者后选择与摊贩“和谐共处”。 今天的基层社会的正常形态就是“复杂性”。实际上,无论是村庄还是街头都有更甚于此的灰色地带。只要是有利益的地方,基本上就有团伙。如果你看到城市里有个摊贩集中又很有秩序的地方,那么其背后一定有团伙管理,否则不会这么一直有秩序。 对城管来说,连个体的摊贩都对付不了,团伙就更对付不了。你找派出所吗?出了问题可以找,但没出问题的话,摊贩问题本身就不归他管。村里也一样,尤其是征地拆迁的时候。 所以,所有人都期待着我们的社会加速转型,以为转型完了就好了。但转型完了也有之后的问题。 四、治理 如果要做一个粗略总结的话,基层治理的问题,首先就是上级政策跟基层不匹配、造成资源浪费的问题。 其次就是基层社会转型,制造了很多新生事物,这些事物可能以前政府就没有管过,不管不行,一管又出乱子。 后就是基层社会中本质上存在的模糊、无法定性的问题。因为灰色,所以无法定性,公权力进去之后无所适从。 比如砂石盗采,看上去很简单,其实很复杂。在河道里,一般归基层水务局管;在河道外,就是国土部门管。但是,有权限的执法大队就那么几个人,有执法证的县级执法队员也就那些,而一个县怎么也有二三十万人,好多乡镇,一级一级,基本上执法力量都顾及不了。 违法的人还很懂法律,钻空子的人把法律研究得很透。比方说,我做田野调查的地方有个街道,有管理摊贩的团伙,那个头就说,近**扫黑,他不收保护费了。但是,他还管着这块地盘,只是暂时不收保护费,至于哪**开始继续收,没说。 这种事里面线条很长,不好挖。每个部门的政策目标也不一样,相互之间协调制造了很多缝隙,就给这些灰色人群、灰色利益留下了很大空间。这些需要实际解决的困难,每时每刻都在发生,标记着我们这个社会转型的刻度,也给治理能力的现代化提出了很多问题。

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