为主的汉人、渤海人和以畜牧为主的契丹人、奚人等。为了适应这些不同的民族和不同的生产方式,耶律德光取得幽云十六州后,在**设置南面官(其南枢密院的官署设在皇帝牙帐之南)和北面官(其北枢密院的官署设在皇帝牙帐之北)的双轨统治机构。南面官依“汉制”(唐朝的制度)统治汉人及渤海人,杂用汉族士大夫和契丹**;北面官以“国制”(契丹旧制)统治契丹人和其他少数民族,机构比较简单,是根据契丹部落的传统建立起来的,一律任用契丹**。故《辽史.百官志》一说:“太宗兼制中国,官分南北,以国制治契丹,以汉制待汉人。国制简朴,汉制则沿名之风固存也……北面治宫帐、部族、属国之政;南面治汉人州县、租赋、军马之事。因俗而治,得其宜矣。’’这当是契丹统治和官制的一个重要特点。
在地方行政组织中,在契丹和北方少数民族地区实行草原部族制;在原渤海和幽云地区则实行州县制。另外,还有一种称“头(或作投)下军州”,这种州,都是由辽的宗室、外戚、大臣和所属部族首领中立有战功的人,以其所分得的或所俘获的人口设置的。”大的州都修城郭,所俘掠的汉人和渤海人,大部分被安置在适宜于农耕的地区,有技艺的则使其从事手工业。这些从事农耕的人,一方面要向头下军州的**交纳实物地租,另外还须向辽政府交纳课税。城市里的商税,除酒税交给辽政府外,其他均归头下军州的**所有。头下军州的官吏,除节度使以外,都由各州的**委派。头下军州的户口(头下户),一面依附本主,一面受政府统治。随着封建因素的增长,头下户又演变为“二税户”,与农奴身份接近。契丹没有形成全国统一的经济基础,没有统一的语言,也没有统一的管理体系。它是一个军事行政的联合组织。
从10世纪末期(辽圣宗时)起,在辽的行政组织上,**集权的趋势已日益加强,以前所建立的一些头下军州,或因其领主后嗣断绝,或因其领主犯罪,已逐渐收归**直接管理。而且法制也更多地采取汉制。统和十二年(994年)七月,“诏契丹人犯十恶者依汉律”②。至此,封建制度在契丹全面确立。