本书主要研究城市化进程中的基层社区治理问题，而部分社区在城市化进程中，其社区居民在心理、情感、观念上都缺乏准备，只是被动地融入城市生活中。加之大量外来非户籍常住人员涌入，但却游离于社区管理之外，这些众多“被城市化”所导致的问题，使得城市化进程中基层社区治理问题日益凸显。本书选取典型个案作为调研对象，作者通过走访深圳市宝安区沙井街道部分社区，并运用问卷、座谈会、文献分析等多种方法，收集、整理了相关数据与资料，据此深入分析了深圳市宝安区基层社区治理环境、面临的挑战及存在的问题，并提出了切实可行的治理体制及对策建议。

目 录：
引言　　001
**章　相关概念　　003
**节　城市化与被城市化　　003
一、城市化　　003
二、被城市化　　006
第二节　村民委员会与社区居民委员会009
一、村民委员会　　009
二、社区居民委员会　　014
三、村改居　　018
第三节　乡镇政府与街道办事处　　021
一、乡镇政府　　021
二、街道办事处　　024
三、“乡转街”　　027
第四节　社区股份合作社　　029
一、集体产权问题　　029
二、股份合作制　　032

第二章　城市基层治理关系透视　　035
**节　城市社区主体关系分析　　035
一、居民　　035
二、城市基层治理组织　　038
二、经济关系　　042
第二节　被城市化后的主体关系变化　　046
一、身份变化　　046
二、组织变化　　049
三、经济关系变化　　053
四、治理方式变化　　056

第三章　被城市化带来的机遇和面临的挑战　　059
**节　被城市化带来的机遇　　059
一、新增公共设施与服务供给带来生活质量的提高　　059
二、融入城市发展主流　　060
二、集体经济有了转型升级的机遇　　062
四、更高标准的社区治理　　065
第二节　被城市化面临的挑战　　068
一、被城市化的困惑与冲突　　069
二、一“市”两制与二元城市化　　072
三、自治意识与能力的萎缩　　073
四、社区股份合作组织发展的瓶颈　　076

第四章　沙井街道社区治理现状、经验和问题分析　　080
**节　沙井街道社区治理现状及经验080
一、沙井街道治理的现状概述　　080
二、沙井街道社区治理的主要经验　　083
第二节　沙井街道社区治理面临的问题085
一、社区治理主体职能出现错位现象　　085
二、社区间的发展及服务水平不均衡　　087
三、尚未建立专职化的城市管理队伍　　089
四、尚未形成制度化的投入保障机制　　091
五、社会力量参与治理的机制不健全　　093
六、社区工作整体性和系统性不够强　　097
七、社区自治与股份合作的矛盾　　097
第三节　沙井街道社区治理问题产生的原因　　099
一、结构缺陷明显，存在条块矛盾　　099
二、服务意识不强，选拔机制失效　　101
三、法律法规不全，权责利不统　　102
四、服务理念匮乏，服务主体单　　103
五、小农意识犹存，激励机制缺乏　　105

第五章　被城市化地区社区治理模式的创新
　　——基于宝安区沙井街道的调研实践　　108
**节　“一核多元”的公民参与体制108
一、社区治理的主体结构：“一核”与“多元”　　110
二、社区治理的动力：公众参与　　112
三、社区治理的方式：协商共治　　112
四、社区治理的运行机制：政治民主与经济民主　　115
第二节　“一核多元”公民参与体制的运行　　121
一、公共参与制度的建设　　121
二、人财物等投入的**　　123
三、社区治理结构的优化　　125
四、协同善治体系的建立　　127
五、管理监督体系的完善　　128
六、技术支持服务的创新　　130
七、社区集体经济的规范　　131
八、民主决策机制的创新　　132
第三节　提升沙井街道社区治理能力的具体措施　　138
一、理顺市、区、街道、社区、股份合作社的关系　　138
二、转变街道办事处管理职能　　142
三、探索公共服务主体多元化　　144
四、改革社区股份合作制　　146

附录　调研实施方案　　157
一、前期准备工作内容　　157
二、组织实施过程　　158
三、数据分析及评价工作　　159

参考文献　　160
后记　　170

文 摘：
第二章　城市基层治理关系透视
**节　城市社区主体关系分析
一、居民
城市社区的主体之一是居民。居民经历了从单位人到社会人再到公民的角色转化。众所周知，受历史因素的影响，作为单位人的居民，具有封闭性、依赖性和惰性；作为社会人的居民，具有自主性、独立性和竞争性；而作为公民的居民，更多的是强调权利与义务、参与与管理。
（一）作为单位人的居民
当城市社区实行单位制管理体制时，便将居民称作“单位人”。从1949年到1992年，我国对社区的管理主要采取的是单位制，它是1949年后*早采用的社区管理体制。“单位”是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础，是中国城市社会中的一种特殊的组织形式和社会调控形式。在实行市场经济之前，单位在社会中的地位举足轻重，它将所有劳动者纳入各类劳动组织，由这些单位根据**下达的计划对劳动者进行分工，向他们支付各类生活必需品，并组织他们开展本职工作之外的政治和社会活动。在个人层面上而言，单位是个人的衣食父母。市民与单位有着千丝万缕的联系，市民的社会保险、**、教育等均由单位提供。在**层面上而言，政府通过单位这一组织形式来实现对于社会的管理。**的大政方针政策、决定、规定等通过行政手段传达给各种各样的单位，再由这些单位进行贯彻执行，从而达到管理社会的目的。如果没有单位在政府与社会之问进行上传下达，那么整个社会将陷入无序状态。由此可见，在计划经济时代，单位是政府管理社会的极其重要并且行之有效的组织手段。然而，单纯的单位制也存在着非常明显的弊端。一方面，单位在政策的上传下达的过程中无一不是通过行政命令或强制性手段来实现的，这也体现了计划经济时期的单位城市社区管理模式的本质，即行政主导。这种管理模式导致了政企不分、政社不分，直接限制了城市社区居民委员会功能的发挥。居民委员会成了无用的摆设，没有任何的自主权，也发挥不了实质性的作用。另一方面，单位制下的城市居民对单位的依赖性十分强烈，根本不可能脱离单位去主张自己的自治权利。因此，计划经济时期城市居民参与自治的意识非常淡薄，更谈不上参与的积极性。
（二）作为社会人的居民
“社会人”是采取合作的方式来管理社区时对居民的称呼。随着我国社会变迁与经济发展，社会的不稳定性逐渐增大，一些“单位人”变为“社会人”，同时，大量农民工进城就业，流动人口数量不断增长，单位制管理模式���临挑战；另一方面，随着国有企业改革、事业单位改革以及机关后勤体制改革的推进，退休人员、下岗失业人员不断增多，各单位原来承担的社会管理职能不断被分解、剥离出来。在城市社区实行单位制管理体制注定会落后于时代发展，*终被淘汰。随着单位体制的被淘汰，与时俱进的社区生活将逐步取代单位生活，相应地城市社区的管理体制也由社区制来取代单位制，社区管理的行政色彩将逐步褪去，自治性质将越来越凸显，在职能承担主体上则表现为由街道办事处和社区居民委员会来取代各种各样的单位。
社区合作制城市社区管理模式是我国经济体制转变的必然产物，它减弱了管理的行政强制性，增强了社区的自治功能，真止发挥了社区基层自治组织的作用。政社不分的问题也得到一定程度的缓解，转型后的政府职能从直接干预逐步转向间接管理，对于社区更多的是方向和原则上的指导以及提供必要的服务和帮助。处在这一时期的城市居民越来越成长为社会人，生活更加开放，人员的流动性增强，同时社会的竞争性也大大加强了。但是由于街道与居民委员会之问权责不清，使两者之间形成了带有行政色彩的“上下级”关系，居民委员会的工作相当被动。
*后，随着街道办事处社会职能的极度膨胀，行政责任的不断扩大，在缺乏法律明确与上级政府授权的情况下，街道所承担的职责远超负荷，街道扮演的角色远远越权，街道的秩序则越来越混乱。同时，社区居民委员会由于街道的不堪重负而被强制分配工作任务，居民委员会实质上成为街道的办事机构，其自治性徒有虚名。此外，居民委员会除去自身日常工作，还要承担区、街道各部门交给的任务，自治功能难以体现，造成居民委员会在社区中的工作面临挑战。社会新的发展呼唤着一种新的管理模式的诞生。
（三）作为公民的居民
公民指的是城市社区真正实现社区自我管理、自我服务，体现自治本质时的居民。同传统的“单位制”“街居制”做比较，“社区制”在本质上要转变政府、市场、社会组织的职责权限**，转变在传统管理体制下我国社会基层管理中浓厚的行政强制色彩，使得社区基层自治组织在市场经济体制下社会基层管理巾充分发挥作用，达到社会组织与政府组织在社会治理中的相互合作、相互尊重。要想达到这一目标，首先，必须要厘清政府、市场和社会三个主体的职责权限，避免政企不分、政社不分的混乱局面；其次，这三个主体必须扬长避短，不能管自己管不好的事情，充分进行优势资源整合，从而在社会管理上形成*大合力；*后，社区居民也应培养参与意识，增强自治积极性。
这一目标的实践现状和主要要求如下。
初步实现真正的自治。20世纪50年代便出现了居民自治，受当时社会经济条件的制约，居民自治仅仅停留在概念上，并未落实到实际社会生活巾。随着社会经济体制的转型，社会经济条件发生了转变，20世纪90年代，出现了社区居民自治，至此，居民的自治才在实际社会巾得以初步实现。**，从城市基层治理与整合方式看，社区居民自治组织的主体性明显增强，其对“单位制”的“依附性”得到改变；第二，从政府与社区的关系来看，政府逐渐从社区管理中抽身，由社区自治组织发挥自主性治理社区；第三，社区自治体系初步确立，除了社区自治组织外，广大社区居民是实现社区自治的角色，他们开始行使自己的自治权利。
居民具有较强的民主素质，同时具有炽烈的参与热情，并且具备一定的自治能力和水平。从总体上来说，我国的城市基层管理实行社区自治尚处于初级阶段，仅初显治理成效，这与广大居民的期盼和社区完全自治的要求差距甚远，还有很多法律需要完善，很多关系需要厘清，社区自治任重道远。
一方面，社区居民自治的相关法律体系架构已经搭建，但具体的法律法规则还缺乏完整性和系统性。城市中的绝大部分社区已经依照基本法律条文有针对性地进行了细化，形成了各自社区自治规则，但并不健全和完善，实际社会中，关于社区自治的具体法律法规的系统性和完整性有待进一步提高。
另一方面，社区自治的有关组织机构已经组建，然而这些组织机构之问的关系还比较混乱。社区自治组织居民委员会与街道、物业、业主委员会之间的关系，以及与政府的关系尚未处理清楚，这是实现社区善治工作的重中之重。
二、城市基层治理组织
城市社区采取居民自治作为管理其辖区的基本方式，而管理方式、方法必定由某种组织来使用，因此，社区居民通过各种组织来实现其自治权利，社区管理职能必须由相应的组织来承担。从理论和现实层面而言，社区居民委员会便是实现城市基层自治的*主要的组织。
（一）*基层的自治组织
1.社区居民委员会的性质
《中华人民共和国宪法》**百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”《中华人民共和国宪法》确切规定了居民委员会不属于政权机关或行政机关，而是一种基层的群众自治组织，即在社区内的居民在管理、教育和服务方面自给自足，同时实现社区内各项事务得到有效管理的组织形式。
社区居民委员会与其他各类组织均存在区别：一、社区居民委员会与**政权机关的区别。我国的**政权机关包括权力机关、行政机关和司法机关，而社区居民委员会不属于其中任何一类机关，也不属于上述机关的派出机关。二、社区居民委员会与其他群众组织的区别。我国除了社区居民委员会之外，还有各种各样的针对各类群体的群众组织，比如针对工人的工会、针对学生的学生联合会、针对妇女的妇女联合会、针对党（团）员的共产主义青年团等等，这些组织与居民委员会有共同点，但是它们的构建条件、工作职能、工作对象都大相径庭。三、社区居民委员会与民族自治地方的自治机关的区别。虽然这两种组织均行使自治权，但民族自治机关仅是在少数民族地区设立的一级政权机关和行政机关，既享有政治和行政权，又有自治权，这与居民委员会在组织性质上存在本质的区别。
2.社区居民委员会的价值
城市社区作为构成城市的基本单位，社区的管理质量和水平直接影响着整个城市的治理水平。居民委员会作为管理社区的主要载体组织对社区乃至城市的治理与发展至关重要，它不仅是居民行使自治权利的渠道，也是社区实现自治的平台，又是联系政府与民众的纽带。社区居民委员会是市民表达自身利益需求的基层自治组织，承担着维护居民权益、管理公共事务、维护好社会治安等职责，激发了市民加入社区建设的热情，提高了市民参与政治生活的能力，是中国社区机器的齿轮，是我国社会建设和城市生活的基础。居民委员会是社区组织体系的核心，其健康发展和良性运作直接关系到我国城巾-基层自治组织发展道路能够走多远。
总之，社区居民委员会对服务社区群众、社区治理、城市发展都有显著的价值，同时它对城市基层政权以及党组织工作的开展能起到重要的协助作用。
（二）承接政府相关职能
1.协助政府群众工作的政治功能
社区居民委员会虽然不是政权机关或行政机关，但是作为城市基层治理机构，是连接政府与基层群众的桥梁，发挥着协助政府做好群众工作的政治功能，是政府管理社会的极其重要的辅助性组织。社区居民委员会白成立以来，就发挥着重要的政治功能。*早由石家庄提出的“二级政府，三级管理，四级落实”的城市管理体制，就是基于这样的现实而形成的。具体而言，居民委员会的协助功能体现在三个方面。**，向社区基层居民宣传**的大政方针政策和法律规章制度；第二，维持社会秩序，维护居民基本权益，进行基层精神文明建设；第三，辅助基层政府或政府派出机构做好**、教育、卫生、**等与民生密切相关的各种事项。
2.群众依法自我治理功能
我国城市社区基层自治组织并不是一开始便由群众直接组建起来的，而是我国政权机关基于管理的需要使其权力向基层进一步延伸的产物。因此，居民委员会起初的性质和功能设置与**政权机关的极为相似。然而，随着礼会经济的转型，居民委员会的本质功能逐步凸显，并且有了特定的法律依据。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等明确指出居民委员会是城市社区基层自治组织，其主要功能是充分发挥主动性进行自我管理和服务。而居民委员会的自治功能能否得到有效发挥取决于社区群众是否广泛参与、积极监督。因此，从本质上来讲，居民委员会白治性质通过群众依法自我治理才得以实现。
3.协调政府和居民关系的功能
事实上，协调功能是协助政府群众工作的政治功能的一种，这里之所以专门列出来，是为了体现协调功能对丁我国社会管理独具的意义。与西方**不同，在社会主义市场经济下，我国的社会组织力量依旧比较弱小。居民委员会作为城市基层自治组织，理所应当地扮演了社会组织应共同承担的调节社会中各个主体关系的角色。具体而言，居民委员会协调的主要关系有：居民与政府的关系；居民与单位之间的关系；居民之间的关系；家庭内部的关系。特别是在协调民事纠纷上，居民委员会成立的“人民调解委员会”的作用十分显著。
（三）居民委员会和相关组织的关系
1.居委会与街道办事处关系
街道办事处的主要职责之一便是指导和协助居民委员会管理社区各项事务。这里所说的指导，不是直接参与、干涉社区事务，而是在不与社区各主体发生直接的利益关系的基础上，通过行政指导或合同等具体形式间接管理社区事务。另外，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定没有设立区的市政府或其派出机构有责任指导和协助居民委员会的有关工作，为其提供工作便利。反之，社区居民委员会也有义务来帮助没有设立区的市政府或其派出机构处理事务以及解决问题。
2.居民委员会与党支部关系
社区党组织以党员参与的形式实现对社区各方面的工作领导，通常不直接干涉社区的工作。社区党支部的主要领导是党支部书记。社区的党组织、居民委员会的主要领导人的关系主要表现为民主协商、合作共赢。陈伟东提出，从理论结合实际，历史结合现实的角度来看，社区党组织和居民委员会之间合作与协商的关系，有别于农村党支部和村民委员会的关系，也有别于街道党工委与街道办事处之间的关系。以往党支部到大队长再到小队长这种垂直组织与权力结构历史传统直接影响了农村党支部和村民委员会的关系，使其相互竞争。但是，城市的社区的管理主体一般是以居民委员会为主，社区党组织和居民委员会的***或成员没有权力大小之争，两者以合作共事的方式积极维护社区居民的合法权益，为居民解决实际问题，并维持社区自治秩序，即都是围绕居民区群众性工作而开展合作行为。林尚立认为，党支部书记和居民委员会主任以私人感情为基础的协调关系远比以权力为基础的指令性关系重要，两者只是工作分工不同，而不存在明显的上下级之分。
3.居民委员会与居民区其他组织的关系
居民区还有业主委员会、物业企业和民问非营利组织等等。居民委员会这一组织代表的是社区全部群众的集体利益，对居民区中其他组织给予指导并负有监督责任。同时，对居民区其他组织的公共服务性工作给予必要的协助。居民区其他的组织也应辅助居民委员会开展辖区内的各项管理和服务工作，各种组织相互支持、相互帮助，共同实现社区的善治。
4.居民委员会与社区民间组织的关系
根据实证调查，目前不同类型的社区民间组织与社区居民委员会的关系是不完全相同的，按照二者关系的亲疏程度，我们大致可以将其分为三种类型。
一是依附从属型关系。在这种关系模式下，二者的关系*为紧密，主要表现在社区民间组织是由居民委员会创立的，其机构设置、人员安排、工作职能、活动经费全部由居民委员会负责组织和安排。当前社会中服务类以及个人兴趣类的民间团体组织与居民委员会就是这种关系。
二是指导与被指导关系。在这种关系模式下，民问组织是自己组建成立的，独立于居民委员会，但是在工作业务上要接受居民委员会的指导。
三是平等协作关系。在这种关系模式下，二者就工作业务上有利于居民整体利益的地方开展相互合作，并平等协商如何更好地开展工作。

文 摘：
第二章　城市基层治理关系透视
**节　城市社区主体关系分析
一、居民
城市社区的主体之一是居民。居民经历了从单位人到社会人再到公民的角色转化。众所周知，受历史因素的影响，作为单位人的居民，具有封闭性、依赖性和惰性；作为社会人的居民，具有自主性、独立性和竞争性；而作为公民的居民，更多的是强调权利与义务、参与与管理。
（一）作为单位人的居民
当城市社区实行单位制管理体制时，便将居民称作“单位人”。从1949年到1992年，我国对社区的管理主要采取的是单位制，它是1949年后*早采用的社区管理体制。“单位”是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础，是中国城市社会中的一种特殊的组织形式和社会调控形式。在实行市场经济之前，单位在社会中的地位举足轻重，它将所有劳动者纳入各类劳动组织，由这些单位根据**下达的计划对劳动者进行分工，向他们支付各类生活必需品，并组织他们开展本职工作之外的政治和社会活动。在个人层面上而言，单位是个人的衣食父母。市民与单位有着千丝万缕的联系，市民的社会保险、**、教育等均由单位提供。在**层面上而言，政府通过单位这一组织形式来实现对于社会的管理。**的大政方针政策、决定、规定等通过行政手段传达给各种各样的单位，再由这些单位进行贯彻执行，从而达到管理社会的目的。如果没有单位在政府与社会之问进行上传���达，那么整个社会将陷入无序状态。由此可见，在计划经济时代，单位是政府管理社会的极其重要并且行之有效的组织手段。然而，单纯的单位制也存在着非常明显的弊端。一方面，单位在政策的上传下达的过程中无一不是通过行政命令或强制性手段来实现的，这也体现了计划经济时期的单位城市社区管理模式的本质，即行政主导。这种管理模式导致了政企不分、政社不分，直接限制了城市社区居民委员会功能的发挥。居民委员会成了无用的摆设，没有任何的自主权，也发挥不了实质性的作用。另一方面，单位制下的城市居民对单位的依赖性十分强烈，根本不可能脱离单位去主张自己的自治权利。因此，计划经济时期城市居民参与自治的意识非常淡薄，更谈不上参与的积极性。
（二）作为社会人的居民
“社会人”是采取合作的方式来管理社区时对居民的称呼。随着我国社会变迁与经济发展，社会的不稳定性逐渐增大，一些“单位人”变为“社会人”，同时，大量农民工进城就业，流动人口数量不断增长，单位制管理模式面临挑战；另一方面，随着国有企业改革、事业单位改革以及机关后勤体制改革的推进，退休人员、下岗失业人员不断增多，各单位原来承担的社会管理职能不断被分解、剥离出来。在城市社区实行单位制管理体制注定会落后于时代发展，*终被淘汰。随着单位体制的被淘汰，与时俱进的社区生活将逐步取代单位生活，相应地城市社区的管理体制也由社区制来取代单位制，社区管理的行政色彩将逐步褪去，自治性质将越来越凸显，在职能承担主体上则表现为由街道办事处和社区居民委员会来取代各种各样的单位。
社区合作制城市社区管理模式是我国经济体制转变的必然产物，它减弱了管理的行政强制性，增强了社区的自治功能，真止发挥了社区基层自治组织的作用。政社不分的问题也得到一定程度的缓解，转型后的政府职能从直接干预逐步转向间接管理，对于社区更多的是方向和原则上的指导以及提供必要的服务和帮助。处在这一时期的城市居民越来越成长为社会人，生活更加开放，人员的流动性增强，同时社会的竞争性也大大加强了。但是由于街道与居民委员会之问权责不清，使两者之间形成了带有行政色彩的“上下级”关系，居民委员会的工作相当被动。
*后，随着街道办事处社会职能的极度膨胀，行政责任的不断扩大，在缺乏法律明确与上级政府授权的情况下，街道所承担的职责远超负荷，街道扮演的角色远远越权，街道的秩序则越来越混乱。同时，社区居民委员会由于街道的不堪重负而被强制分配工作任务，居民委员会实质上成为街道的办事机构，其自治性徒有虚名。此外，居民委员会除去自身日常工作，还要承担区、街道各部门交给的任务，自治功能难以体现，造成居民委员会在社区中的工作面临挑战。社会新的发展呼唤着一种新的管理模式的诞生。
（三）作为公民的居民
公民指的是城市社区真正实现社区自我管理、自我服务，体现自治本质时的居民。同传统的“单位制”“街居制”做比较，“社区制”在本质上要转变政府、市场、社会组织的职责权限**，转变在传统管理体制下我国社会基层管理中浓厚的行政强制色彩，使得社区基层自治组织在市场经济体制下社会基层管理巾充分发挥作用，达到社会组织与政府组织在社会治理中的相互合作、相互尊重。要想达到这一目标，首先，必须要厘清政府、市场和社会三个主体的职责权限，避免政企不分、政社不分的混乱局面；其次，这三个主体必须扬长避短，不能管自己管不好的事情，充分进行优势资源整合，从而在社会管理上形成*大合力；*后，社区居民也应培养参与意识，增强自治积极性。
这一目标的实践现状和主要要求如下。
初步实现真正的自治。20世纪50年代便出现了居民自治，受当时社会经济条件的制约，居民自治仅仅停留在概念上，并未落实到实际社会生活巾。随着社会经济体制的转型，社会经济条件发生了转变，20世纪90年代，出现了社区居民自治，至此，居民的自治才在实际社会巾得以初步实现。**，从城市基层治理与整合方式看，社区居民自治组织的主体性明显增强，其对“单位制”的“依附性”得到改变；第二，从政府与社区的关系来看，政府逐渐从社区管理中抽身，由社区自治组织发挥自主性治理社区；第三，社区自治体系初步确立，除了社区自治组织外，广大社区居民是实现社区自治的角色，他们开始行使自己的自治权利。
居民具有较强的民主素质，同时具有炽烈的参与热情，并且具备一定的自治能力和水平。从总体上来说，我国的城市基层管理实行社区自治尚处于初级阶段，仅初显治理成效，这与广大居民的期盼和社区完全自治的要求差距甚远，还有很多法律需要完善，很多关系需要厘清，社区自治任重道远。
一方面，社区居民自治的相关法律体系架构已经搭建，但具体的法律法规则还缺乏完整性和系统性。城市中的绝大部分社区已经依照基本法律条文有针对性地进行了细化，形成了各自社区自治规则，但并不健全和完善，实际社会中，关于社区自治的具体法律法规的系统性和完整性有待进一步提高。
另一方面，社区自治的有关组织机构已经组建，然而这些组织机构之问的关系还比较混乱。社区自治组织居民委员会与街道、物业、业主委员会之间的关系，以及与政府的关系尚未处理清楚，这是实现社区善治工作的重中之重。
二、城市基层治理组织
城市社区采取居民自治作为管理其辖区的基本方式，而管理方式、方法必定由某种组织来使用，因此，社区居民通过各种组织来实现其自治权利，社区管理职能必须由相应的组织来承担。从理论和现实层面而言，社区居民委员会便是实现城市基层自治的*主要的组织。
（一）*基层的自治组织
1.社区居民委员会的性质
《中华人民共和国宪法》**百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”《中华人民共和国宪法》确切规定了居民委员会不属于政权机关或行政机关，而是一种基层的群众自治组织，即在社区内的居民在管理、教育和服务方面自给自足，同时实现社区内各项事务得到有效管理的组织形式。
社区居民委员会与其他各类组织均存在区别：一、社区居民委员会与**政权机关的区别。我国的**政权机关包括权力机关、行政机关和司法机关，而社区居民委员会不属于其中任何一类机关，也不属于上述机关的派出机关。二、社区居民委员会与其他群众组织的区别。我国除了社区居民委员会之外，还有各种各样的针对各类群体的群众组织，比如针对工人的工会、针对学生的学生联合会、针对妇女的妇女联合会、针对党（团）员的共产主义青年团等等，这些组织与居民委员会有共同点，但是它们的构建条件、工作职能、工作对象都大相径庭。三、社区居民委员会与民族自治地方的自治机关的区别。虽然这两种组织均行使自治权，但民族自治机关仅是在少数民族地区设立的一级政权机关和行政机关，既享有政治和行政权，又有自治权，这与居民委员会在组织性质上存在本质的区别。
2.社区居民委员会的价值
城市社区作为构成城市的基本单位，社区的管理质量和水平直接影响着整个城市的治理水平。居民委员会作为管理社区的主要载体组织对社区乃至城市的治理与发展至关重要，它不仅是居民行使自治权利的渠道，也是社区实现自治的平台，又是联系政府与民众的纽带。社区居民委员会是市民表达自身利益需求的基层自治组织，承担着维护居民权益、管理公共事务、维护好社会治安等职责，激发了市民加入社区建设的热情，提高了市民参与政治生活的能力，是中国社区机器的齿轮，是我国社会建设和城市生活的基础。居民委员会是社区组织体系的核心，其健康发展和良性运作直接关系到我国城巾-基层自治组织发展道路能够走多远。
总之，社区居民委员会对服务社区群众、社区治理、城市发展都有显著的价值，同时它对城市基层政权以及党组织工作的开展能起到重要的协助作用。
（二）承接政府相关职能
1.协助政府群众工作的政治功能
社区居民委员会虽然不是政权机关或行政机关，但是作为城市基层治理机构，是连接政府与基层群众的桥梁，发挥着协助政府做好群众工作的政治功能，是政府管理社会的极其重要的辅助性组织。社区居民委员会白成立以来，就发挥着重要的政治功能。*早由石家庄提出的“二级政府，三级管理，四级落实”的城市管理体制，就是基于这样的现实而形成的。具体而言，居民委员会的协助功能体现在三个方面。**，向社区基层居民宣传**的大政方针政策和法律规章制度；第二，维持社会秩序，维护居民基本权益，进行基层精神文明建设；第三，辅助基层政府或政府派出机构做好**、教育、卫生、**等与民生密切相关的各种事项。
2.群众依法自我治理功能
我国城市社区基层自治组织并不是一开始便由群众直接组建起来的，而是我国政权机关基于管理的需要使其权力向基层进一步延伸的产物。因此，居民委员会起初的性质和功能设置与**政权机关的极为相似。然而，随着礼会经济的转型，居民委员会的本质功能逐步凸显，并且有了特定的法律依据。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等明确指出居民委员会是城市社区基层自治组织，其主要功能是充分发挥主动性进行自我管理和服务。而居民委员会的自治功能能否得到有效发挥取决于社区群众是否广泛参与、积极监督。因此，从本质上来讲，居民委员会白治性质通过群众依法自我治理才得以实现。
3.协调政府和居民关系的功能
事实上，协调功能是协助政府群众工作的政治功能的一种，这里之所以专门列出来，是为了体现协调功能对丁我国社会管理独具的意义。与西方**不同，在社会主义市场经济下，我国的社会组织力量依旧比较弱小。居民委员会作为城市基层自治组织，理所应当地扮演了社会组织应共同承担的调节社会中各个主体关系的角色。具体而言，居民委员会协调的主要关系有：居民与政府的关系；居民与单位之间的关系；居民之间的关系；家庭内部的关系。特别是在协调民事纠纷上，居民委员会成立的“人民调解委员会”的作用十分显著。
（三）居民委员会和相关组织的关系
1.居委会与街道办事处关系
街道办事处的主要职责之一便是指导和协助居民委员会管理社区各项事务。这里所说的指导，不是直接参与、干涉社区事务，而是在不与社区各主体发生直接的利益关系的基础上，通过行政指导或合同等具体形式间接管理社区事务。另外，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定没有设立区的市政府或其派出机构有责任指导和协助居民委员会的有关工作，为其提供工作便利。反之，社区居民委员会也有义务来帮助没有设立区的市政府或其派出机构处理事务以及解决问题。
2.居民委员会与党支部关系
社区党组织以党员参与的形式实现对社区各方面的工作领导，通常不直接干涉社区的工作。社区党支部的主要领导是党支部书记。社区的党组织、居民委员会的主要领导人的关系主要表现为民主协商、合作共赢。陈伟东提出，从理论结合实际，历史结合现实的角度来看，社区党组织和居民委员会之间合作与协商的关系，有别于农村党支部和村民委员会的关系，也有别于街道党工委与街道办事处之间的关系。以往党支部到大队长再到小队长这种垂直组织与权力结构历史传统直接影响了农村党支部和村民委员会的关系，使其相互竞争。但是，城市的社区的管理主体一般是以居民委员会为主，社区党组织和居民委员会的***或成员没有权力大小之争，两者以合作共事的方式积极维护社区居民的合法权益，为居民解决实际问题，并维持社区自治秩序，即都是围绕居民区群众性工作而开展合作行为。林尚立认为，党支部书记和居民委员会主任以私人感情为基础的协调关系远比以权力为基础的指令性关系重要，两者只是工作分工不同，而不存在明显的上下级之分。
3.居民委员会与居民区其他组织的关系
居民区还有业主委员会、物业企业和民问非营利组织等等。居民委员会这一组织代表的是社区全部群众的集体利益，对居民区中其他组织给予指导并负有监督责任。同时，对居民区其他组织的公共服务性工作给予必要的协助。居民区其他的组织也应辅助居民委员会开展辖区内的各项管理和服务工作，各种组织相互支持、相互帮助，共同实现社区的善治。
4.居民委员会与社区民间组织的关系
根据实证调查，目前不同类型的社区民间组织与社区居民委员会的关系是不完全相同的，按照二者关系的亲疏程度，我们大致可以将其分为三种类型。
一是依附从属型关系。在这种关系模式下，二者的关系*为紧密，主要表现在社区民间组织是由居民委员会创立的，其机构设置、人员安排、工作职能、活动经费全部由居民委员会负责组织和安排。当前社会中服务类以及个人兴趣类的民间团体组织与居民委员会就是这种关系。
二是指导与被指导关系。在这种关系模式下，民问组织是自己组建成立的，独立于居民委员会，但是在工作业务上要接受居民委员会的指导。
三是平等协作关系。在这种关系模式下，二者就工作业务上有利于居民整体利益的地方开展相互合作，并平等协商如何更好地开展工作。

李德勋，安徽合肥人，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业博士，安徽中医药大学医药经济管理学院管理学副教授。